4.6Kadernota rechtmatigheid

Bij de rechtmatigheidscontrole vormt het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. Onder begrotingsrechtmatigheid wordt het volgende begrepen:
"Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). In de begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn." (Notitie toepassing van het begrotingscriterium, Commissie BBV, Platform Rechtmatigheid )
Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de gemeenteraad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer ex artikel 212 van de Gemeentewet ( 2015/098823 ).

Begrotings- en investeringskredietoverschrijdingen

Begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen (beleidsmatig en/of financieel) behoeven autorisatie door de gemeenteraad. In de regel worden begrotingswijzigingen vooraf door het college aan de raad voorgelegd ter autorisatie. Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het te realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde bedrag. Slechts indien de omstandigheden een autorisatie vooraf niet mogelijk maken moet achteraf een begrotingswijziging worden voorgelegd. Indien de raad ermee instemt wordt de besteding alsnog geautoriseerd en is deze rechtmatig. Begrotingswijzigingen moeten
volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog aan de gemeenteraad worden voorgelegd.

De algemene lijn is dat begrotingsoverschrijdingen die binnen de beleidskaders van de raad passen niet meegewogen worden in het accountantsoordeel. Toch is het toetsen van begrotingsrechtsmatigheid ingewikkelder dan het wellicht op het eerste gezicht lijkt. Er kunnen zeven verschillende begrotingsoverschrijdingen worden onderscheiden. In onderstaand overzicht wordt aangegeven wat naar de mening van de commissie BBV de consequentie van betreffende overschrijding moet zijn voor het accountantsoordeel.

Onrechtmatig, maar telt niet mee voor het oordeel

Onrechtmatig, maar telt niet mee voor het oordeel

Onrechtmatig, en telt mee voor het oordeel

1.

Kostenoverschrijdingen betreffende activiteiten die niet passen binnen het bestaande beleid en waarvoor men tegen beter weten in geen voorstel tot begrotingsaanpassing heeft ingediend. Bijvoorbeeld de doelgroep c.q. de activiteiten zijn in de praktijk aantoonbaar ruimer geïnterpreteerd dan in regelgeving (subsidieregeling, -verordening) was gedefinieerd.

x

2.

Kostenoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar waarbij de onafhankelijk accountant ondubbelzinnig vaststelt dat die ten onrechte niet tijdig zijn gesignaleerd. Bijvoorbeeld: de verwachte kostenoverschrijding op jaarbasis was via tussentijdse informatie al wel bekend, maar men heeft geen voorstel tot begrotingsaanpassing ingediend en dit is in strijd met de budgetregels zoals afgesproken met de raad.

x

3.

Kostenoverschrijdingen die geheel of grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten, bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet.

x

4.

Kostenoverschrijdingen bij open einde (subsidie)regelingen. Vaak blijkt vanwege dit open karakter in het kader van het opmaken van de jaarrekening een (niet eerder geconstateerde) overschrijding.

x

5.

Kostenoverschrijdingen die worden gecompenseerd door extra inkomsten die niet direct gerelateerd zijn. Over de aanwending van deze extra inkomsten heeft de raad nog geen besluit genomen.

x

6.

Kostenoverschrijdingen betreffende activiteiten welke achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt (bijvoorbeeld een belastingnaheffing). Het zal hier in de praktijk vaak gaan om interpretatieverschillen bij de uitleg van wet- en regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen. Er zijn dan geen rechtmatigheidsgevolgen voor dat verantwoordingsjaar. Wel zal de gemeente er voor moeten zorgen dat de overschrijdingen getrouw in de jaarrekening worden weergegeven. Ook kunnen er gevolgen zijn voor het lopende jaar.

- geconstateerd tijdens verantwoordingsjaar

x

- geconstateerd na verantwoordingsjaar

x

7.

Kostenoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of pas in de volgende jaren.

- jaar van investeren

x

- afschrijvings- en financieringslasten in latere jaren

x

Overschrijdingen begrote lasten 2017

Programma

Beleidsveld

Lasten begroot

Lasten werkelijk

Afwijking

Overschrijding

Categorie

Maatschappelijke participatie

11

Onderwijs en sport

36.080

37.350

1.270

ja

6

12

Bevorderen zelfredzaamheid

23.701

22.925

-777

nee

n.v.t

13

Advies en ondersteuning

8.298

7.749

-550

nee

n.v.t

totaal:

68.080

68.024

Ondersteuning en Zorg

21

Maatwerkvoorzieningen

56.211

55.410

-801

nee

n.v.t

22

Opvang en beschermd wonen

58.104

56.212

-1.892

nee

n.v.t

23

Jeugdbesch & jeugdreclassering

3.019

3.026

7

ja

n.v.t

totaal:

117.334

114.649

Werk en inkomen

31

Werk

25.805

25.097

-708

nee

n.v.t

32

Inkomen

65.800

66.986

1.186

ja

4

33

Minima

3.928

3.562

-366

nee

n.v.t

totaal:

95.532

95.645

Duurz. Stedelijke Vernieuwing

41

Duurzame sted. Ontwikkeling

8.195

7.981

-214

nee

n.v.t

42

Economie, toerisme en cultuur

26.634

27.088

455

ja

6

43

Grondexploitaties

15.853

5.566

-10.286

nee

n.v.t

totaal:

50.681

40.636

Beheer en Onderhoud

51

Openbare ruimte en mobiliteit

61.929

61.215

-713

nee

n.v.t

52

Parkeren

11.007

10.493

-514

nee

n.v.t

53

Overige beheertaken

22.115

21.889

-226

nee

n.v.t

totaal:

95.050

93.597

Burger, Bestuur en Veiligheid

61

Dienstverlening

7.286

7.238

-48

nee

n.v.t

62

Gemeentelijk bestuur

4.129

3.971

-157

nee

n.v.t

63

Openbare orde en veiligheid

23.591

23.784

192

ja

n.v.t

totaal:

35.006

34.993

Algemene Dekkingsmiddelen

71

Lokale belastingen & heffingen

4.818

4.705

-114

nee

n.v.t

72

Algemene dekkingsmiddelen

9.843

10.504

661

ja

6

73

Overhead

47.380

44.700

-2.680

nee

n.v.t

totaal:

62.041

59.909

Totaal lasten (exclusief mutatie reserves)

523.726

507.453

Op basis van de Financiële verordening gemeente Haarlem artikel 5 informeert informeert de raad vooraf als verwacht wordt dat de geautoriseerde baten of lasten op beleidsveldniveau dreigen te worden overschreden met minimaal € 100.000 in de eerstvolgende tussenrapportage of via een afzonderlijk voorstel aan de raad. Het college voegt hierbij een voorstel voor wijziging van de begroting of een voorstel voor bijstelling van het beleid. De onafhankelijk accountant hanteert een rapporteringstolerantie van naar verwachting € 275.000, dit betekent dat alle fouten en onzekerheden groter dan € 275.000 in het rapport van bevindingen aan de raad worden opgenomen.

De kostenoverschrijdingen zijn geconstateerd na verantwoordingsjaar. De controle op de rechtmatigheid van de mutaties in de reserves zijn op afzonderlijke wijze gecontroleerd via de controle op het eigen vermogen. Conform de hiervoor genoemde criteria worden onderstaand de overschrijdingen ten opzichte van de geraamde gelasten in de begroting na wijziging toegelicht:
Programma 1 Maatschappelijke participatie
Onderwijs en sport, overschrijding € 1.270.000 (categorie 6)
Gebleken is dat bij de activeren van een schoolgebouw ten onrechte kosten zijn geactiveerd. Het betreft hier geactiveerde huurkosten van € 1.075.000. Deze kosten worden opgevangen door het niet gebruikte deel van de stelpost schuldreductie op programma 7.

Programma 2 Ondersteuning en Zorg
Jeugdbescherming en jeugdreclassering, overschrijding € 7.000
Bedrag blijft beneden de rapporteringsgrens.

Programma 3 Werk en inkomen
Inkomen, overschrijding € 1.186.000 (categorie 4)

In de informatienota decemberrapportage (2017/495760) is de raad geïnformeerd over een verwacht tekort op de BUIG van circa € 1 miljoen. Conform de afspraken zal dit tekort ten laste van de bestemmingsreserve WWB Inkomensdeel worden gebracht. De omvang van de bestemmingsreserve WWB Inkomensdeel is voldoende om het tekort 2017 te dekken.

Programma 4 Duurzame Stedelijke Vernieuwing
Economie, toerisme en cultuur, overschrijding € 455.000 (categorie 6)

Betreft voor € 225.000 activa van culturele instelling die afgeboekt zijn omdat deze niet aan de activeringscriteria voldoen. Deze kosten worden opgevangen door het niet gebruikte deel van de stelpost schuldreductie op programma 7. De overige overschrijdingen betreffen hogere uitgave op de materiële posten en de bijdrages aan derden.

Programma 6 Burger, Bestuur en Veiligheid
Openbare orde en veiligheid, overschrijding € 192.000
Er is op in het huidige jaar gekozen om de expertise van de eigen medewerkers meer in te zetten voor de realisatie van het actieprogramma. Hierbij behorend voornemen is om minder gebruik te maken van inhuur van externe partners. Per saldo leveren deze besparing en extra doorbelasting van personeelskosten een extra last op van €15.000.  Tot slot is er een extra last van €114.000 welke wordt veroorzaakt door de steeds grote wordende kerstmarkt en de toenemende extra beveiligingsmaatregelen die nodig zijn.

Programma 7 Algemene dekkingsmiddelen
Algemene dekkingsmiddelen, overschrijding € 661.000 (categorie 6)
De overschrijding op dit beleidsveld betreft een samenstel van posten:
Saldo kostenplaatsen      € 3.290.000    nadelig
Vennootschapsbelasting   € 1.228.000   nadelig
Overige          €    184.000    nadelig
Stelpost         € 2.950.000    voordelig
Financieringsresultaat      €   770.000    voordelig
Onvoorzien         €     490.000    voordelig

Als gevolg van een hogere bezetting en hogere inhuur en het niet alloceren van deze kosten naar de producten is een nadelig saldo van € 3,3 miljoen ontstaan. Hier tegenover staat dat op programma 7.3 een onderschrijding staat als gevolg van de niet toebedeelde loonindexatie van € 1 miljoen en € 03, miljoen Individueel Keuze Budget. Tevens staat op programma 7.3 de  hogere dekking overhead als gevolg van de hogere doorbelasting naar projecten en grondexploitaties van € 0,6 miljoen.

In de december rapportage is gemeld dat de te verwachten te betalen vennootschapsbelasting over 2016 en 2017 circa € 1,4 miljoen zou bedragen, dit kon deels gedekt worden uit het niet benutte deel van de post onvoorzien van € 490.000.

Bij de Kadernota 2017 is besloten om € 3.150.000 (50% van het rekeningresultaat 2016) aan te wenden voor schuldreductie. Het aanwenden van deze post is niet volledig meer mogelijk op de wijze waarop de gemeente Haarlem dit invulde. In het verleden werden middelen voor schuldreductie gebruikt om:

  • activa, waarvan bij de bestaanscontrole onvoldoende bewijs was of deze nog terecht geactiveerd kunnen worden, af te boeken;
  • reeds geactiveerde investeringen met een maatschappelijk nut te deactiveren.

In de decemberrapportage is hier reeds melding van gemaakt.

Op het product financiering kent een positief saldo van €  770.000. Het voordelige renteresultaat wordt verklaard doordat bij bepaling van de begroting de transitorische posten niet zijn meegenomen.

Overschrijding kredieten

Het college informeert de raad vooraf als een investeringskrediet met minimaal 5% van het krediet, met een minimum van € 50.000, dreigt te worden overschreden in de eerstvolgende tussenrapportage of via een afzonderlijk voorstel aan de raad. Dit geldt eveneens indien bij een grote investering een voorziene overschrijding van 5% leidt tot een overschrijding van € 250.000 of meer.

Uit de controle op kredietoverschrijding komen per eind december 2017 de volgende overschrijding > € 50.000 naar voren:

Maatschappelijk nut  Overschrijding van € 1.036.857
Er is voor 2017 bij de Voortgangsrapportage 2017 een inschatting gemaakt dat er in 2017 voor € 6,6 miljoen aan investeringen in de maatschappelijk nut zouden plaatsvinden. Uiteindelijk is dit uitgekomen op € 7,6 miljoen, conform bestaand beleid is de reserve kapitaallasten maatschappelijk nut hiermee verhoogd. De omvang van de investeringspost maatschappelijk nut was dit jaar lastig in te schatten. Dit werd mede veroorzaakt door de wijziging van de BBV inzake de activeren van maatschappelijk nut met ingang van 2017 en de aanpassing van het activabeleid inzake de verhoging van de activeringsgrens naar € 100.000.

Optimalisatie huisvesting  Overschrijding € 458.915
In 2017 heeft een optimalisatie van de panden, Zijlpoort, Raakspoort en Stadhuis plaatsgevonden.Deze optimalisatie was nodig om de geconstateerde functionele en technische tekortkomingen aan te pakken. Tevens moeten de panden geschikt gemaakt zijn voor de inhuizing van de medewerkers Zandvoort. Achteraf is gebleken dat er ten onrechte bedragen in de exploitatie zijn genomen, terwijl deze aan het krediet aan moeten worden toegerekend. Door deze correctie wordt het krediet met € 459.000 overschreden. De commissie Bestuur is door middel van Collegebesluit 2018/2641  van deze afwikkeling op de hoogte gebracht.

Noorder Emmakade Overschrijding € 115.861

In juni dit jaar is door de commissie beheer  de variantenkeuze gemaakt. Hierdoor is het  “design construct contract” naar een standaard contract omgezet. Daardoor is het niet gelukt het uitvoeringskrediet tijdig in 2017 in de raad te krijgen. De commissie Beheer is per 1 februari akkoord gegaan met het uitvoeringskrediet en deze is in de Raad als hamerstuk geaccordeerd.